Léonard: Presentación del Tema Central 87 Gobernanza neoliberal y enclaves territoriales
Vol. 40, Num. 87, Año. 2019


Los procesos de globalización neoliberal apuntan a una articulación, directa y sin filtro, de los recursos y los centros productivos localizados con el sistema económico mundial, minimizando los costos y distorsiones inducidos por las mediaciones ejercidas por las instituciones de los Estados nacionales o de cualquier organización sociopolítica local que no responda a las reglas de mercado. Tal articulación pasa por una reestructuración de las organizaciones territoriales nacionales, orientada a permitir la preeminencia de las regulaciones de tipo privado (contratos, formas de integración corporativa, tribunales comerciales, etc.) sobre las jurisdicciones estatales y comunitarias. Desde esta perspectiva, y si entendemos el territorio como producto de los procesos de apropiación social (simbólica, ideológica, económica y política) del espacio por grupos organizados (Di Méo, 1996), es decir en tanto espacio delimitado y encuadrado mediante el establecimiento de un sistema de normas y de autoridades que organizan el control sobre las personas, los recursos y las relaciones sociales (Sack, 1986), la cuestión territorial aparece como un asunto central en los procesos de globalización. Desde inicios del siglo XXI, debido al desarrollo de las preocupaciones por los cambios ambientales (calentamiento climático global, erosión de la biodiversidad, poluciones, pérdida de suelos y aguas…), tales procesos han ido incorporando ya no solamente los recursos con potencial productivo (tierras y materias primas agrícolas, minerales, aguas, maderas…), sino también elementos de la “naturaleza” y sus dispositivos de conservación, procurando afectarles valores de mercado -créditos carbono, mecanismos REDD+, pagos por servicios ecosistémicos, etcétera-.

Conjuntamente, estas dinámicas de articulación mercantil se concretan en la formación de situaciones de enclaves, es decir, de espacios y sistemas de regulación segregados de las jurisdicciones territoriales establecidas por las organizaciones sociopolíticas en las que están geográfica y políticamente insertas (estatales, municipales, comunitarias…), y de las que se proponen autonomizarlos. Para entender cabalmente la manera en que tales dinámicas de construcción de enclaves se desarrollan, resulta central analizar cómo se redefinen los regímenes de autoridad y normativos que regulan el acceso, el uso, y las formas de control sobre los recursos (naturales, simbólicos, políticos) que alberga y produce el territorio. La noción de gobernanza constituye una herramienta útil para ello, siempre y cuando la disociemos del precepto de “buena gobernanza” al que la ha reducido la doxa neoliberal, para abordarla en tanto conjunto de interacciones (negociaciones, compromisos, alianzas, evitaciones, conflictos…) entre grupos de actores sociales, que llevan al establecimiento de formas estabilizadas de regulación para el acceso a los recursos de un territorio determinado (véase Rose, 1999). Abrir la caja negra de la gobernanza nos lleva a indagar acerca de cómo se oponen, se combinan y se yuxtaponen sistemas de reglas y de autoridades para organizar el control, el acceso y los usos de los recursos de un territorio, en situaciones en que las instancias del Estado nacional, las de los gobiernos locales (municipales o comunitarios), empresas privadas, grandes ONG internacionales y organismos de cooperación multilateral coexisten y compiten por establecer su jurisdicción. Los procesos de formación y funcionamiento de enclaves neoliberales proveen de un campo sumamente fructífero para analizar los procesos de cambio institucional (de reglas del juego y autoridades reguladoras) y territorial en el contexto contemporáneo de globalización.

En el presente dosier temático se ilustran tales procesos en México y los países de América Central. Por un lado, se documenta el carácter radical y extremo de sus configuraciones, sus contradicciones con los principios de equidad de derecho y de democracia en los que se pretende adosar estos procesos. Por otro lado, se cuestiona el carácter novedoso, vinculado en esencia a la dinámica de globalización neoliberal, de tales enclaves institucionales, tanto en lo que se refiere a la producción de materias primas o bienes transformados como a la conservación ambiental. En efecto, lejos de una visión ahistórica que pretenda presentar la instauración de jurisdicciones de excepción sobre determinados espacios y recursos como procedente de una lógica de eficiencia económica y de liberalización política, tales configuraciones de enclaves parecen constituir un rasgo histórico transversal de los procesos de formación de los regímenes de gobernanza y del propio Estado nacional en la región. Hoy en día, esta “tradición” es reciclada en dinámicas de reconfiguración y retraimiento de las instituciones estatales, que desarticulan los territorios y marginalizan las instituciones políticas nacionales, a favor de la conformación de espacios autónomos organizados en archipiélagos trasnacionales, regulados por dispositivos privados (contratos, convenios no apremiantes de buenas prácticas, cortes comerciales extraterritoriales, formas de integración vertical…) y gobernados por instancias emanadas de organismos financiadores (empresas y agencias de cooperación multilateral), no representativas de la población.

Los artículos publicados a continuación abordan situaciones contrastadas y perspectivas diversas, desde una aproximación a la trayectoria larga de las política de conservación ambiental en México (Humberto Urquiza), hasta el análisis de las modalidades de formación de una instancia trasnacional de gestión de una cuenca hidrológica (Tania Rodríguez), pasando por la descripción de situaciones localizadas de reconfiguración de enclaves económicos y políticos que se habían formado en la etapas recientes de formación del Estado y del régimen político en México y Honduras (Margaret Cruz, Hélène Roux y Elisabeth Geglia). Allende la diversidad de sus contextos nacionales y de sus perspectivas temporales, estos trabajos abren líneas convergentes de cuestionamientos acerca de las dinámicas de enclaves en el contexto contemporáneo de globalización, así como nuevas interrogaciones que procuro puntualizar brevemente a continuación. Estas reflexiones militan por una profundización y una diversificación de los análisis contextulalizados sobre la diversidad de las configuraciones y trayectorias en la formación de espacios globalizados, ubicados en las interfaces entre las sociedades locales y los mercados internacionales, y a la vez profundamente estructurados por las formas históricas de formación estatal y comunitaria y por las tramas institucionales que de ellas resultaron.

Las lógicas de gobernanza privada en territorios segregados del orden jurisdiccional nacional

La formación de dispositivos de tipo privado -gobernanza corporativa, inspirada en el derecho común anglosajón, o gobernanza “híbrida”, fundamentada en tratos de tipo privado, tejidos entre un empresario y/o una pequeña elite local, y el común de los habitantes para organizar el acceso de estos a la propiedad y los espacios de participación política- para gobernar territorios segregados del orden jurisdiccional nacional constituye la trama de fondo del conjunto de los artículos reunidos en este dosier temático. Más allá de la diversidad de sus formas jurídicas y organizativas, estos dispositivos tienen en común que promulgan la figura del contrato comercial (entendido como el producto de un proceso de negociación entre pares, en igualdad de poder y derechos) como modelo de regulación transparente y eficiente en las relaciones sociales, económicas y políticas.

Tal es el caso de las “plataformas multiactores”, concebidas como espacios de participación voluntaria y negociación, que articulan los intereses de las diferentes partes interesadas (stakeftolders) en el desarrollo de proyectos o la resolución de problemas comunes, y que respaldan la construcción de conocimientos colectivos y la conexión de los actores locales con actores globales. Tales primicias están al origen de la estructura constituida por la Comisión binacional de la cuenca del río Sixaola, entre Costa Rica y Panamá (Rodríguez), o de los “comités de adopción de buenas prácticas” para el gobierno de las zonas de empleo y desarrollo económico (ZEDE) en Honduras, que son independientes de los gobiernos nacional y municipal, autónomos en la elección de sus miembros (sin condiciones de nacionalidad), en la promulgación de sus reglas y en la formación de cortes independientes del sistema judicial nacional (Roux & Geglia). En realidad, como bien lo muestran las autoras, las modalidades de formación de tales órganos de gobierno local revelan lógicas de cooptación de sus miembros por parte de las agencias de cooperación multilateral que financian su funcionamiento, de las fundaciones y empresas privadas directamente interesadas en los proyectos, o de las grandes ONG internacionales concesionarias de áreas naturales protegidas o del monitoreo de los dispositivos de participación y buena gobernanza. Como lo subraya T. Rodríguez, esas lógicas de cooptación conllevan la exclusión de las voces disidentes a favor de actores ya institucionalizados, que aprovechan estos espacios para ampliar su legitimidad, sus competencias políticas y su capital social. Dichos mecanismos, operan como dispositivos de despolitización y desideologización de la decisión política, que invisibilizan las tensiones y los conflictos.

En el caso descrito por M. Cruz, a propósito de la construcción de un régimen de propiedad regulado por acuerdos interpersonales entre los sucesivos directivos de un ejido mexicano, los representantes de la empresa Pemex y nuevos residentes atraídos por las oportunidades de empleos y negocios creadas por la actividad petrolera, vemos cómo se ha formado un sistema de gobierno cooptado por una pequeña elite de ejidatarios (los cuales representan en la actualidad menos de 10% de los jefes de familia), que opera con base en contratos particulares y normas privadas para dirimir las relaciones de propiedad y los litigios, fuera de las jurisdicciones de la administración agraria y del gobierno municipal, pero con cierta legitimidad ante la incapacidad de las instancias estatales para imponer su propia legibilidad a los ojos de la población. Aquí no nos encontramos ante una figura acorde con el modelo de gobernanza corporativa promovida por los reformistas neoliberales, y sí, en cambio, en presencia de una democracia de tipo censitario, en la que solo los detentores de cierto tipo de capital (aquí una parcela y un derecho ejidal) tienen capacidad legal para participar en la arena política local -en infracción evidente con las reglas constitucionales del Estado mexicano-, y donde dispositivos privados regulan las relaciones de propiedad de la tierra.

El uso heurístico de la noción de frontera en el análisis de los procesos de enclaves territoriales

Las dinámicas de formación y funcionamiento de enclaves espaciales evidencian la manera en que un gran número de proyectos reformistas abordan el espacio en sí como un agente mayor de transformaciones (véase Roux y Geglia). Pareciera como si el espacio, independientemente de los habitantes y de las formaciones sociales que lo ocupan, tuviera personalidad (en particular jurídica) y capacidad de agencia para generar dinámicas de desarrollo, siempre y cuando se le dotara con las instituciones (las “reglas del juego”) adecuadas. Tal aproximación al espacio tiene muchas afinidades con la idea de frontera interna, tal y como ha sido formalizada por un autor como Turner (1893), en referencia a la influencia determinante de los procesos de colonización interna en la construcción y afirmación de las instituciones políticas en las que se han fundamentado los procesos de democracia y progreso en Estados Unidos.

Los enclaves operan, de manera implícita o explícita, como “fronteras internas”, es decir, como espacios abiertos a la intrusión e instauración legítimas de formas de gobierno consideradas ideales (más eficientes en términos económicos, más democráticas en términos de expresión de los intereses de los individuos y participación política), tras haber sido purgados de los sistemas de derecho y de las organizaciones sociopolíticas que operaban anteriormente en ellos. Así, las ZEDE en Honduras proponen la implementación de un gobierno estrictamente privado, directamente inspirado en los ideales utópicos de los libertarianos estadounidenses y plasmado en la noción de ciudad privada (startup city), donde los inversionistas son los que negocian las normas de regulación a través de acuerdos de tipo contractual. La constitución de la Comisión binacional de la cuenca del río Sixaola, por su parte, responde a la identificación de la región como un “espacio de oportunidad” para la adopción de sus modelos de gobernanza ambiental por parte de quienes hacen apología de la gestión integrada del recurso hídrico (GIRH), constituidos en comunidad epistémica (Hass, 2013), y de los grandes operadores internacionales de la conservación de la naturaleza, en una de las pocas fronteras políticas pacíficas de América Central.

De manera significativa, en estas fronteras donde se redefine la naturaleza misma del Estado y de sus relaciones con las empresas privadas y las organizaciones no gubernamentales que representan a la “sociedad civil”, llama la atención, por un lado, el despliegue de tecnologías de la información por parte de agencias y ONG internacionales, que permiten monitorear la biodiversidad y la cobertura forestal, y definir en consecuencia los planes de ordenamiento territorial en los enclaves; y por otro, la ausencia de datos oficiales confiables sobre las superficies y los espacios afectados por actividades altamente contaminantes, como pueden ser las plantaciones agroexportadoras en monocultivo y las actividades mineras, que constituyen obstáculos importantes para la integración de los riesgos ambientales en los mismos planes de ordenamiento.

La inscripción de las nuevas dinámicas de enclave en los procesos históricos de construcción nacional y de formación estatal

Más allá de su multiplicación en el periodo reciente, las nuevas dinámicas de enclaves (mineros, agroexportadores, de conservación ambiental) se inscriben en una historia larga, que ha dejado un papel central a dichos enclaves en los procesos de construcción nacional y de formación estatal. La identificación de la cuenca del río Sixaola como espacio de operación de un modelo de gestión integrada de los recursos naturales responde a la construcción previa de la zona como parte de la organización productiva de la United Fruits Company desde finales del siglo XIX, la cual la ha llevado a su marginación con respecto a las instituciones nacionales en ambos lados de la frontera, a la fuerte autonomía de los actores locales en el gobierno de sus actividades y sus recursos y a la naturalización del modelo de plantación en monocultivo y su organización espacial -incluyendo la presencia de territorios indígenas y de zonas de selva- en el imaginario social de sus habitantes (T. Rodríguez). Asimismo, la localización de un proyecto de ZEDE en la península de Zacate Grande, en Honduras, responde a una configuración territorial peculiar, donde la preeeminencia de regulaciones privadas, a través del monopolio ejercido por una familia sobre la propiedad de la tierra y del papel rector de una fundación epónima en el suministro de bienes y servicios públicos a la población (vivienda social, escuelas, sistema de agua entubada, parques, policia) -incluidos el silenciamiento y la represión de las voces opositoras-, prefigura el modelo de gobernanza corporativa privada que las zonas de excepción jurisdiccional se proponen promover en Honduras (H. Roux y E. Geglia).

La inscripción de las nuevas dinámicas de enclave en dispositivos anteriores, asociados a los procesos de construcción del Estado y de sus formas peculiares de anclaje en las sociedades rurales, es particularmente notable en lo que concierne a la creación de áreas naturales protegidas. La idea misma de conservación está imbricada en una concepción de los espacios a conservar en tanto reservas segregadas de los órdenes jurídicos de regulación de la propiedad, sean estos agrario o civil en México. Esta idea surge, nos dice Humberto Urquiza, del diagnostico de mal uso de los recursos y de su consecuente degradación por parte de sus propietarios, sean particulares o, con mayor frecuencia, comunidades, y del supuesto de que el Estado debía imponer a estos actores límites al ejercicio de sus derechos de propiedad. Las consecuencias de tal primicia llegaron a la prohibición legal hecha a las comunidades dueñas de bosques ribereños de la Ciudad de México de realizar cualquier extracción de madera, para el uso que fuese, en sus ejidos. Los proyectos de conservación subordinaban la cuestión ambiental a criterios de explotación productiva de los recursos (forestal, agrícola con suministro de riego), segregando estos mismos recursos del control de los pueblos, comunidades o particulares que detentaban derechos de propiedad sobre ellos. Si bien, y en forma notable, la doxa de la conservación ha evolucionado hacia una salida de la doctrina del enclave ambiental y un enfoque global, que asocia los pueblos y usuarios de los espacios por conservar a sus dispositivos de preservación, tal evolución no es definitiva, como lo atestigua la persistencia de los debates entre líneas “dura” y“social”, entre exclusión e inclusión de las poblaciones ribereñas, en la gestión de las áreas naturales protegidas, debates que han sido particularmente tensos en México a los largo de los años 2000, a pesar de que el país había liderado la evolución de la reflexión internacional a favor de la participación social en la conservación ambiental (Léonard & Foyer, 2011).

La dificultad de pensar los regímenes de regulación en términos de oposición entre reglas privadas, instituciones estatales y normas consuetudinarias

En línea con las consideraciones anteriores, cabe preguntarse acerca de la pertinencia de analizar las dinámicas de regulación que se gestan en los nuevos enclaves neoliberales en términos de una oposición primaria entre normas privadas, estatales y consuetudinarias. Tanto el funcionamiento del enclave petrolero analizado por M. Cruz en el norte del estado de Veracruz, en México, como la creación de la ZEDE de la península de Zacate Grande, en Honduras, o el dispositivo instituido con la comisión binacional del río Sixaola, entre Costa Rica y Panamá, se insertan en sistemas institucionales preexistentes, estructurados por relaciones de proximidad entre vecinos de una comunidad ejidal, o entre empresarios privados y pobladores que son también trabajadores de éstos. M. Cruz describe cómo la imbricación de sistemas de derechos (agrario oficial, normativo local, contractual implementado por Pemex) y la opacidad de los tratos personales tejidos entre la empresa y antiguas autoridades locales impiden la instauración de un Estado de derecho legal en la regulación de la propiedad agraria, creando una situación de “ilegibilidad” de las relaciones de propiedad desde la perspectiva de las instancias oficiales y, por efecto de espejo, de estas últimas a los ojos de los pobladores. Ahí, los conflictos se dirimen a través de negociaciones y arreglos que combinan normas internas del ejido y contratos de tipo particular, entre (grupos de) individuos y empresas (Pemex, sociedades de construcción).

Estos ejemplos muestran que los enclaves, por muy privatizados que sean, raras veces llegan a ser gobernados por reglas de tipo estrictamente privado. En primer lugar, estas reglas son impugnadas y confrontadas, de manera explícita o solapada, por múltiples sectores de la sociedad civil. Estas impugnaciones pueden cobrar la forma de movilizaciones sociales y confrontaciones directas, que implican la renegociación de los dispositivos de gobernanza corporativa, como lo muestran múltiples ejemplos de resistencia a los proyectos neoextractivistas en América Latina (véase al respecto, y entre otros, los trabajos recopilados por Borras et al., 2012; Bebbington y Burry, 2013). Pueden también expresarse en modalidades de resistencia pasiva, de elusión, doble juego y reformulación parcial, que son propias de las estrategias y las “armas de los débiles” (weapons of tfte weak) analizadas por J. C. Scott (1985). Hasta cierto punto, estas formas versátiles de resistencia son aspectos importantes para entender las evoluciones de la doctrina de la conservación ambiental y su inflexión hacia formas de inclusión de las comunidades locales a la gestión de las áreas naturales protegidas (véase H. Urquiza). En segundo lugar, la construcción de los enclaves neoliberales sobre los dispositivos sociales e institucionales que se habían gestado en torno a arreglos interpersonales entre actores depositarios del poder delegado del Estado -o de formas estatales embrionarias- y grupos de pobladores implica la incorporación de ciertos componentes de las tramas normativas y cognoscitivas preexistentes, que vienen a constituir elementos a veces centrales de las regulaciones emergentes en los nuevos enclaves. Los procesos de interpretación y reformulación parcial de los dispositivos de regulación privada en los espacios locales de su implementación constituyen sin duda un campo de investigación de primer interés para vislumbrar las dinámicas de gobernanza local, las formas de inclusión y exclusión social, así como las relaciones entre los actores locales, las estructuras del Estado-nación y los operadores e instancias internacionales que impulsa la formación de nuevos enclaves.

Tal enfoque de los procesos locales de construcción institucional tiene dos implicaciones mayores. Por un lado, lleva a interesarse en los modos de acción y lógicas sociales de los mediadores que se ubican en las interfaces entre sistemas normativos (de corporaciones privadas, comunidades locales, agencias estatales, instancias internacionales, etc.) y grupos de interés (empresarios, sectores de la sociedad local, representantes de ONG, operadores políticos, etc.) heterogéneos (véase Long, 1996). Los antiguos y actuales directivos de la comunidad ejidal analizada por M. Cruz, los empresarios y propietarios de las tierras de la península de Zacate Grande descritos por H. Roux y E. Geglia, los cuadros locales de las empresas bananeras y los actores políticos tradicionales que logran ser cooptados por las instancias binacionales para la constitución de la plataforma multiactores de la Comisión del río Sixaola (T. Rodríguez), son figuras centrales para asumir las funciones claves de traducción y compatibilización entre los diferentes registros de acción y regulación que las poblaciones locales, las corporaciones económicas privadas, los sectores de la administración pública, las grandes ONG y las agencias de cooperación internacional se proponen poner en marcha. Desde luego, tales funciones son creadores de poder y explican en gran medida, por ejemplo, la longevidad y capacidad de los grupos de poder ejidal del norte de Veracruz para conservar el control de los instrumentos de gobierno local.

Por otro lado, el hecho de tomar en cuenta en forma prioritaria las lógicas y las formas de operar de estos actores intermedios, en tanto traductores y “corredores” (brokers), nos lleva a cuestionar la hipótesis referida a nuevas configuraciones territoriales regidas exclusivamente por instituciones privadas (contratos, convenios interpersonales, tribunales comerciales, etc.). Los apremios sociales y las lógicas políticas vinculadas a tales funciones apuntan más bien hacia una hibridación entre arreglos privados y normas consuetudinarias o, en otros términos, hacia una “consuetudinarización” de las regulaciones privadas apoyadas por los promotores de normas globalizadas. Así lo muestra el artículo de M. Cruz, el cual evidencia que las normas que operan a raíz de las interacciones históricas entre la empresa Pemex y las directivas ejidales, si bien descansan en principios de mercantilización del acceso a la tierra ampliamente difundidos y aceptados, tampoco corresponden a contratos de naturaleza puramente privada, en la medida en que se fundamentan en regulaciones consensadas en el diminuto circulo de la asamblea ejidal, es decir, en el seno de la autoridad que sigue gobernando el conjunto de los recursos de propiedad común. Cabe al respecto preguntarse en qué medida las evoluciones de la doxa conservacionista descritas por H. Urquiza, a favor de la asociación de las comunidades locales a la gestión de las áreas naturales protegidas (o por lo menos a sus zonas de amortiguamiento), no constituyeron una mera adaptación a la incapacidad de los proyectos de conservación de imponer sus normas por encima de las lógicas de uso de sus recursos por parte de las poblaciones vecinas, a pesar de sus reiterados intentos por excluirlas de dichas áreas.

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